近年來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，在全球范圍內(nèi)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、變革和發(fā)展的關(guān)鍵力量，也是我國國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系的基礎(chǔ)和保障，數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律體系正在逐步完善。從安全和發(fā)展兩大價值目標(biāo)出發(fā)，目前我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)出臺多部基礎(chǔ)性立法，具體行業(yè)和領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件數(shù)量眾多，形成較為全面細(xì)致的立法和規(guī)定框架。從長遠(yuǎn)來看，為支撐和保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法在體系化建構(gòu)上還需付出更大努力，為完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系提供更加全面系統(tǒng)的法治保障。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法需從問題應(yīng)對轉(zhuǎn)向體系建構(gòu)

目前，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法格局初具規(guī)模，由多部基礎(chǔ)法律和眾多具體領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護(hù)法等基礎(chǔ)性立法，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素和基礎(chǔ)目標(biāo)提供了重要保障，也向世界展現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的中國方案，成為近年來的立法亮點(diǎn)。同時，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法在邁向體系化進(jìn)程中尚有較大完善空間。除了基礎(chǔ)性立法外，對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接和重要影響的很多規(guī)定都出現(xiàn)在各地各部門的規(guī)章或規(guī)范性文件中。這種法律文件和政策規(guī)定主要是基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新風(fēng)險提出的應(yīng)對方案，其優(yōu)勢在于規(guī)定和政策出臺效率比較高、解決問題針對性比較強(qiáng)，能較快在實(shí)踐中發(fā)揮作用。同時，這種問題應(yīng)對型的立法模式也應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化。一是由于治理目標(biāo)、視角、方法等存在區(qū)別，不同立法、規(guī)定和政策在規(guī)則設(shè)定上還需進(jìn)一步協(xié)調(diào)一致。二是應(yīng)進(jìn)一步理順不同層級立法之間的分工和位階關(guān)系。特別是涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本要素和生產(chǎn)力的一些規(guī)定，應(yīng)當(dāng)逐步通過科學(xué)的立法程序，以更加基礎(chǔ)的立法形式來確定各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，建立穩(wěn)定的規(guī)則框架。三是數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)帶來的新問題及其解決方案通常都帶有跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地域特點(diǎn)，應(yīng)通過體系化立法等頂層設(shè)計(jì)的方式進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。據(jù)此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法需從問題應(yīng)對轉(zhuǎn)向體系建構(gòu)。近年來，針對眾多新問題積累的規(guī)則和解決方案提供了重要而豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，基于對數(shù)字經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特點(diǎn)和發(fā)展趨勢的理論認(rèn)識，在不斷涌現(xiàn)的新問題新風(fēng)險基礎(chǔ)上提煉并總結(jié)一般性發(fā)展規(guī)律，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系建構(gòu)具有前瞻性意義。此外，還應(yīng)注重立法體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系提供立法基礎(chǔ)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系需搭建基礎(chǔ)立法框架

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系建構(gòu)需首先解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域基礎(chǔ)的立法和規(guī)則需求，包括三個方面問題。

一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本生產(chǎn)要素和模式相關(guān)的生產(chǎn)關(guān)系問題。數(shù)字經(jīng)濟(jì)基本生產(chǎn)要素和模式包括數(shù)據(jù)、算法、平臺經(jīng)濟(jì)等，就數(shù)據(jù)而言，從網(wǎng)絡(luò)安全法到數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護(hù)法，兼顧安全與發(fā)展，著重保護(hù)個人權(quán)益，建構(gòu)了數(shù)據(jù)這一基本生產(chǎn)要素相關(guān)的基本制度，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)立法的重要組成部分。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中亟須解決的問題還包括數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)競爭等領(lǐng)域的基礎(chǔ)規(guī)則制定，這些應(yīng)當(dāng)成為基礎(chǔ)性立法的重點(diǎn)內(nèi)容，特別是在算法應(yīng)用和平臺經(jīng)濟(jì)方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。

就算法而言，目前已有部門規(guī)章層面的管理規(guī)定，這是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系完善過程中的一大亮點(diǎn)。在現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)劃更加全面的算法立法規(guī)范體系還應(yīng)考慮兩方面：一是針對算法技術(shù)基本特點(diǎn)及其風(fēng)險的一般性規(guī)律進(jìn)行提煉與規(guī)則形塑，針對“算法透明”“算法歧視”“算法問責(zé)”等理論提法提供規(guī)制方案；二是應(yīng)當(dāng)充分理解算法技術(shù)應(yīng)用層面的廣泛性和復(fù)雜性，將算法規(guī)制和治理與具體領(lǐng)域立法結(jié)合起來，把對算法的規(guī)制嵌入各個具體領(lǐng)域主體和行為的規(guī)制規(guī)則中，防止過度抽象的算法規(guī)則無法應(yīng)對紛繁復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用場景。

就平臺經(jīng)濟(jì)而言，應(yīng)在充分認(rèn)識平臺公共性以及數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)資源調(diào)配過程中的特殊地位基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)平臺開放、互聯(lián)互通等價值導(dǎo)向，建構(gòu)具有中國特色的平臺規(guī)制立法體系。特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的背景下，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施之間的關(guān)系，探索新技術(shù)新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中平臺經(jīng)濟(jì)和法律地位的重新定位和演進(jìn)脈絡(luò)，通過多層次立法體系為數(shù)字平臺生態(tài)系統(tǒng)的法律屬性、治理架構(gòu)、法定義務(wù)提供基礎(chǔ)規(guī)制框架，保障平臺經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中市場競爭和治理之間的關(guān)系問題。目前，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)成的共識是引導(dǎo)其在健康有序的軌道上高質(zhì)量發(fā)展，這就要求有效防范風(fēng)險，尤其是防止資本無序擴(kuò)張?；谶@一共識，需針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中治理的范圍、手段、程序、邊界等進(jìn)行更加全面和具體的法治化規(guī)則建構(gòu)，總結(jié)并界定需要強(qiáng)化治理的對象、模式和風(fēng)險，為治理體系建構(gòu)提供強(qiáng)有力的法治基礎(chǔ)。同時還需建構(gòu)數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的新型權(quán)利體系，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)參與各方主體建立穩(wěn)定的合理預(yù)期。

三是治理體系頂層設(shè)計(jì)中的各方關(guān)系問題。數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系的建構(gòu)應(yīng)以立法體系的建構(gòu)作為基礎(chǔ)支撐。在治理體系頂層設(shè)計(jì)中，理順并協(xié)調(diào)多方治理參與者的角色定位與法律定性，使其在體系化的法治框架內(nèi)找到明確定位，各司其職、形成合力。這些關(guān)系包括中央與地方的關(guān)系、不同職權(quán)部門之間的關(guān)系、協(xié)同治理中政府與其他主體之間的關(guān)系，特別是平臺治理、第三方規(guī)制等治理層次在整體架構(gòu)中的法律地位和法律關(guān)系。在這個意義上，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，通過立法的體系化將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要成果逐步固定下來，形成保障長治久安的中國方案。

此外，對于現(xiàn)有不同立法及其解釋適用實(shí)踐之間存在的基礎(chǔ)概念和類型不盡統(tǒng)一的現(xiàn)象，應(yīng)作出體系化的統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。例如，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系基礎(chǔ)概念之一，“個人信息”的內(nèi)涵和外延在不同立法中具體表述方式不同。網(wǎng)絡(luò)安全法、民法典、個人信息保護(hù)法中對“個人信息”的界定各有不同。在個人信息司法保護(hù)中，民法領(lǐng)域和刑法領(lǐng)域也采取了不同類型化架構(gòu)。民法典和個人信息保護(hù)法采用的是“個人信息”“私密信息”“敏感個人信息”的概念與分類，而刑法司法解釋則把個人信息分為三類，分別適用不同法律標(biāo)準(zhǔn)，其類型被學(xué)界概括為“敏感信息”“重要信息”“一般信息”。各個法律部門之間基礎(chǔ)概念的內(nèi)涵、外延和類型化還需通過體系化規(guī)則建構(gòu)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法需重視對重點(diǎn)領(lǐng)域的調(diào)整和規(guī)范

在重視基礎(chǔ)性領(lǐng)域和問題應(yīng)對立法體系建設(shè)的同時也要重點(diǎn)突出，著力解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的生產(chǎn)力解放問題。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大量的創(chuàng)新是基于原有產(chǎn)業(yè)模式的更新和突破，特別是在產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域存在原有立法和政策體系還不能完全適應(yīng)現(xiàn)有突破式創(chuàng)新的現(xiàn)象，亟須通過立法調(diào)整推動產(chǎn)業(yè)革新和升級。

例如，在人工智能和自動駕駛領(lǐng)域，就需要對原有的道路交通安全法等相關(guān)法律文件進(jìn)行修訂，為車輛駕駛運(yùn)營管理、保險、智能交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、汽車產(chǎn)業(yè)智能化和網(wǎng)聯(lián)化等方面創(chuàng)造政策條件，為加快自動駕駛汽車規(guī)?；逃煤蜔o人化奠定法律基礎(chǔ)。在智慧醫(yī)療和生物醫(yī)藥領(lǐng)域，健康醫(yī)療數(shù)據(jù)信息的“孤島”狀態(tài)很大程度影響了前沿技術(shù)研發(fā)。針對特定重點(diǎn)領(lǐng)域出臺數(shù)據(jù)等要素開放共享機(jī)制的立法規(guī)范也是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，需注重發(fā)揮高層級基礎(chǔ)立法的作用，通過基礎(chǔ)法律驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)則創(chuàng)新，為新技術(shù)新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)模式躍升確立制度保障。

重點(diǎn)領(lǐng)域之一便是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)。對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)立法的設(shè)計(jì)需圍繞制度松綁、風(fēng)險防范、公平開放三個層面展開：首先，基礎(chǔ)設(shè)施的有效建設(shè)需要重大科技創(chuàng)新的推動，要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)為創(chuàng)新掃清障礙，消除制約創(chuàng)新的制度性成本，為技術(shù)創(chuàng)新和快速迭代進(jìn)行“松綁”；其次，對采用新興技術(shù)帶來的潛在風(fēng)險要進(jìn)行客觀全面評估，對風(fēng)險的可能性進(jìn)行分級分類，對較有可能給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來實(shí)質(zhì)性風(fēng)險的領(lǐng)域采取針對性防范措施；再次，鑒于基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和平臺在國計(jì)民生中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，承擔(dān)公共性職能，因此要對基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者設(shè)定相應(yīng)的公共義務(wù)，包括面向數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的其他市場主體要公平合理無歧視開放，不應(yīng)出于其他目的干擾資源的合理分配，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)壟斷等。

可以預(yù)見，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生一大批深刻影響經(jīng)濟(jì)生活和國家治理的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)模式和業(yè)態(tài)。這一方面會促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮和數(shù)字社會發(fā)展；另一方面也會帶來經(jīng)濟(jì)、社會、治理等方面的潛在秩序沖突，由此催生法律規(guī)制和社會治理的多重需求。面對此類立法需求，短期內(nèi)可以通過具體問題應(yīng)對逐個研判解決方案。長期來看，則要總結(jié)和提煉新技術(shù)新業(yè)態(tài)可能帶來風(fēng)險和挑戰(zhàn)的共性規(guī)律，區(qū)分原有法律體系已經(jīng)提供解決方案的情況和需要新設(shè)專門制度的情況，建立以一般性原則為基礎(chǔ)的指導(dǎo)框架，同時保留規(guī)則適用中的彈性空間，用體系化立法思路和機(jī)制進(jìn)行應(yīng)對。

以近期廣受關(guān)注的“元宇宙”為例，對于這類存在眾多創(chuàng)新因素的新業(yè)態(tài)應(yīng)當(dāng)充分重視、全面評估，立法和政策導(dǎo)向要從其本質(zhì)屬性出發(fā)進(jìn)行研判。從目前國外的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和布局來看，“元宇宙”可以被定義為新一代信息通信技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)成一種整合式創(chuàng)新模式。其目前的六層組成結(jié)構(gòu)包括：底層硬科技、硬件計(jì)算平臺、操作系統(tǒng)、軟件、應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。底層硬科技包括數(shù)據(jù)傳遞和交互、人工智能算法、云計(jì)算等；硬件計(jì)算平臺包括AR/VR/MR等可穿戴設(shè)備、腦機(jī)接口、傳感器、手機(jī)、PC等；操作系統(tǒng)主要為iOS、安卓等；軟件包括底層工具、人工智能等；應(yīng)用包括游戲娛樂、虛擬體驗(yàn)、社交、教育培訓(xùn)、工業(yè)等；經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)包括區(qū)塊鏈、虛擬財(cái)產(chǎn)、虛擬代幣等。由此帶來的問題和挑戰(zhàn)實(shí)際上包括技術(shù)發(fā)展、內(nèi)容生態(tài)、金融秩序、知識產(chǎn)權(quán)、競爭格局等，大多數(shù)都可被現(xiàn)有相關(guān)法律制度所涵蓋。因此，面對新業(yè)態(tài)新技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)，更重要的是對原有立法體系的梳理、整合和體系化建構(gòu)與應(yīng)用，而不是考慮在每一個新興領(lǐng)域都重新制定專門規(guī)則體系。

需要強(qiáng)調(diào)的是，法治作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中風(fēng)險防范的重要手段，應(yīng)對風(fēng)險識別和評估持理性態(tài)度。首先，需要充分識別和研判新技術(shù)發(fā)展帶來的風(fēng)險，構(gòu)建風(fēng)險防范的基本規(guī)則；其次，在風(fēng)險可控范圍內(nèi)盡量為新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用提供創(chuàng)新空間；再次，需理順原有各個層級法律規(guī)范之間的關(guān)系，減少不同規(guī)范適用中的沖突情形，盡量降低新技術(shù)新業(yè)態(tài)快速發(fā)展的制度性成本。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的體系化建構(gòu)中，需明確重點(diǎn)領(lǐng)域的確定過程與機(jī)制。一方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段及其特征，確定重點(diǎn)領(lǐng)域的類別和立法規(guī)劃，建立長期和短期、宏觀和微觀結(jié)合的規(guī)劃模式；另一方面，在確定重點(diǎn)領(lǐng)域的同時，也要明確這些重點(diǎn)領(lǐng)域立法的基本價值取向，例如是以發(fā)展保障為主，還是風(fēng)險治理為主，通盤考慮重點(diǎn)領(lǐng)域相關(guān)的基礎(chǔ)法律制度和具體部門之間的潛在沖突與協(xié)調(diào)要點(diǎn)，確保重點(diǎn)領(lǐng)域立法規(guī)劃和落實(shí)能夠與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃同步有序展開。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的體系化建構(gòu)要針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其治理體系的歷史、現(xiàn)狀和未來，深入開展體系化理論研究，在理論成果的基礎(chǔ)上，凝聚共識、科學(xué)立法，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，探索走出一條數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的中國道路。

作者：林維系中國社會科學(xué)院大學(xué)副校長，中國社會科學(xué)院大學(xué)數(shù)字中國研究院院長；劉曉春系中國社會科學(xué)院大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法治研究中心執(zhí)行主任

來源：《中國網(wǎng)信》2022年第3期