數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色，各國(guó)都將其監(jiān)管上升到數(shù)據(jù)主權(quán)的高度，我國(guó)對(duì)此也高度重視，通過《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)重要數(shù)據(jù)、個(gè)人信息的跨境流動(dòng)建立起符合我國(guó)實(shí)際和國(guó)際大環(huán)境的基本監(jiān)管制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室制定《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》（下稱《辦法》），明確了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的目的、原則、范圍、程序和監(jiān)督機(jī)制等具體規(guī)定，對(duì)保護(hù)我國(guó)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人合法利益和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的里程碑意義。

一、堅(jiān)決貫徹習(xí)近平法治思想，依法監(jiān)管數(shù)據(jù)向境外流動(dòng)

習(xí)近平總書記提出要堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，積極推進(jìn)國(guó)家安全、涉外法治等重要領(lǐng)域立法；同時(shí)要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理，更好維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，要推動(dòng)全球治理體系變革，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

近年來，我國(guó)加快完善數(shù)據(jù)出境安全管理制度，2016年11月通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》，其中第37條規(guī)定了對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者的重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息需進(jìn)行安全評(píng)估，但其他主體的重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息出境并未加以明確。2021年6月通過的《數(shù)據(jù)安全法》，其中第31條在重申關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者的重要數(shù)據(jù)出境的安全評(píng)估要求之外，還進(jìn)一步規(guī)定“其他數(shù)據(jù)處理者”的重要數(shù)據(jù)出境也需進(jìn)行安全評(píng)估。2021年8月通過的《個(gè)人信息保護(hù)法》，其中第38條第1款第1項(xiàng)和第40條，在重申關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者的個(gè)人信息出境安全評(píng)估要求之外，還進(jìn)一步規(guī)定“達(dá)到國(guó)家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量的個(gè)人信息處理者”的個(gè)人信息出境也需進(jìn)行安全評(píng)估。由此，上述三大立法全面建立起數(shù)據(jù)出境的基礎(chǔ)性制度——安全評(píng)估制度。

目前，歐美都高度關(guān)注數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管。其中，歐盟GDPR對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管已經(jīng)相對(duì)成型，包括了充分性認(rèn)定、集團(tuán)有效規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、認(rèn)證等機(jī)制，每一個(gè)機(jī)制都有配套的實(shí)施細(xì)則。在非個(gè)人數(shù)據(jù)向外流動(dòng)監(jiān)管上，歐盟《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》對(duì)內(nèi)要求成員國(guó)之間自由流動(dòng)，但向境外流動(dòng)方面則正擬通過《數(shù)據(jù)治理法》和《數(shù)據(jù)市場(chǎng)法》加以明確。美國(guó)則通過《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》《出口管制條例》《受控非密信息行政令》等法律法規(guī)限制數(shù)據(jù)向外流動(dòng)。

因此，為貫徹習(xí)近平法治思想，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室根據(jù)我國(guó)上述三部法律規(guī)定，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)出境監(jiān)管的國(guó)內(nèi)法治和涉及境外接收方數(shù)據(jù)處理要求的涉外法治，制定了本《辦法》，有力維護(hù)國(guó)家在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

二、合理設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估規(guī)則，做到監(jiān)管有度

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在數(shù)字時(shí)代是一種常態(tài)，但由于跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)在規(guī)模、范圍、種類等方面容易給國(guó)家安全、公共利益和個(gè)人權(quán)益帶來風(fēng)險(xiǎn)，因此各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管也會(huì)成為一種常態(tài)?！掇k法》明確數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的目的、原則、門檻、程序、評(píng)估決定的有效期、出境的終止和重新申報(bào)評(píng)估等內(nèi)容，體現(xiàn)出監(jiān)管有度、規(guī)則合理透明。

（一）數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的目的應(yīng)區(qū)分重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息兩類數(shù)據(jù)的出境安全評(píng)估的目的?！掇k法》第1條規(guī)定數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的目的在于“保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益”，但并不意味著重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的出境安全評(píng)估的目的是完全一致的，相反二者評(píng)估目的是由其上位法決定的。其中，重要數(shù)據(jù)出境監(jiān)管制度由《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》加以明確，其核心目的是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益。相比之下，《個(gè)人信息保護(hù)法》（第1條）明確個(gè)人信息出境監(jiān)管的目的是保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。因此，作為授權(quán)立法，《辦法》第1條是從統(tǒng)籌重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息出境監(jiān)管的角度作出規(guī)定。

（二）適用安全評(píng)估的范圍最大程度凝聚了各方共識(shí)?！掇k法》第4條規(guī)定數(shù)據(jù)處理者在四種情形下向境外提供重要數(shù)據(jù)或者個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)通過所在地省級(jí)網(wǎng)信部門向國(guó)家網(wǎng)信部門申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估。其中，按照現(xiàn)有立法要求，所有主體的重要數(shù)據(jù)出境都要申報(bào)安全評(píng)估。個(gè)人信息出境進(jìn)行安全評(píng)估的門檻主要在于執(zhí)行《個(gè)人信息保護(hù)法》第40條的規(guī)定，明確累計(jì)向境外提供個(gè)人信息的特定規(guī)模設(shè)定為年度累計(jì)，充分反映了相關(guān)主體有關(guān)科學(xué)設(shè)定個(gè)人信息出境安全評(píng)估范圍的訴求，便利其通過認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同等機(jī)制開展個(gè)人信息出境。

（三）安全評(píng)估程序設(shè)置科學(xué)合理。具體而言，《辦法》明確安全評(píng)估的程序包括：（1）數(shù)據(jù)處理者自評(píng)估；（2）數(shù)據(jù)處理者申報(bào)安全評(píng)估；（3）省級(jí)網(wǎng)信部門的申報(bào)接收和國(guó)家網(wǎng)信部門的申報(bào)受理；（4）國(guó)家網(wǎng)信部門組織安全評(píng)估，評(píng)估過程中可要求數(shù)據(jù)處理者進(jìn)行材料補(bǔ)充或更正；（5）評(píng)估結(jié)果的告知與申請(qǐng)復(fù)評(píng)；（6）通過數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估但在有效期內(nèi)出現(xiàn)特定情形的重新申報(bào)評(píng)估；（7）通過數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估后的終止數(shù)據(jù)出境。其中，《辦法》第13條相對(duì)于征求意見稿專門新增了評(píng)估結(jié)果的復(fù)評(píng)，為數(shù)據(jù)處理者提供了異議機(jī)會(huì)，進(jìn)一步增強(qiáng)了制度的科學(xué)性。

（四）安全評(píng)估的多元考慮因素設(shè)計(jì)，較為全面地應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)出境的各種安全風(fēng)險(xiǎn)?！掇k法》第8條明確了數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)出境活動(dòng)可能對(duì)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人或者組織合法權(quán)益帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并列舉了七大評(píng)估因素。其中，一是關(guān)注數(shù)據(jù)處理者開展數(shù)據(jù)出境的合法性、正當(dāng)性和必要性；二是關(guān)注境外接收方保障數(shù)據(jù)安全的能力，以及所在國(guó)家和地區(qū)的技術(shù)和法律環(huán)境對(duì)該能力的影響；三是關(guān)注數(shù)據(jù)出境可能面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)；四是關(guān)注數(shù)據(jù)出境后數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息權(quán)益是否最終得到充分保障；五是關(guān)注數(shù)據(jù)處理者對(duì)境外接收方的約束能力；六是考慮數(shù)據(jù)處理者和境外接收方遵紀(jì)守法的信譽(yù)；七是其他事項(xiàng)，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全技術(shù)、商業(yè)模式和境外環(huán)境的發(fā)展和變化。正是因?yàn)檫@七大安全評(píng)估因素的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，《辦法》能夠較為全面地應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)出境的各種安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、規(guī)則細(xì)節(jié)體現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的中國(guó)探索

數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估是我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)出境安全管理的重要措施，每一個(gè)規(guī)則細(xì)節(jié)不僅會(huì)對(duì)國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人和組織合法權(quán)益帶來重大影響，也會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)背后的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來重大影響。因此，要制定合理而巧妙的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估實(shí)施細(xì)則并非易事?！掇k法》除了設(shè)置合理的安全評(píng)估流程和評(píng)估考慮因素外，還在如下兩個(gè)細(xì)節(jié)充分展現(xiàn)了有益探索。

（一）提出數(shù)據(jù)安全評(píng)估的兩大原則，既明確數(shù)據(jù)出境的主體責(zé)任，又實(shí)現(xiàn)監(jiān)管閉環(huán)。相較于2017年和2019年有關(guān)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的草案，《辦法》第3條首次明確提出數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的兩大原則，即事前評(píng)估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合原則、風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估與安全評(píng)估相結(jié)合原則。

其中，事前評(píng)估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合原則明確安全評(píng)估不僅關(guān)注數(shù)據(jù)出境前對(duì)出境后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和所要采取的安全保障措施，還關(guān)注數(shù)據(jù)出境后風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的變化以及原有措施的有效性，因而該原則建立起數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)全過程的動(dòng)態(tài)評(píng)估要求。

風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估和安全評(píng)估相結(jié)合原則明確數(shù)據(jù)處理者的主體責(zé)任，即通過自評(píng)估的形式對(duì)自己的數(shù)據(jù)出境行為負(fù)責(zé)，確保根據(jù)數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)采取相適應(yīng)且有效的安全保障措施。然而，數(shù)據(jù)出境關(guān)涉國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人權(quán)益，而且數(shù)據(jù)處理者的自評(píng)估的結(jié)論傾向于通過評(píng)估，因此《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》都要求通過國(guó)家網(wǎng)信部門安全評(píng)估，確認(rèn)數(shù)據(jù)處理者是否切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，以及評(píng)估數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)和所采取措施的充分性、有效性。

（二）評(píng)估決定2年有效期的規(guī)定保障了企業(yè)參與全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)性和連貫性?！掇k法》第14條明確安全評(píng)估結(jié)果有效期為2年，意味著數(shù)據(jù)處理者可以申報(bào)2年內(nèi)對(duì)特定境外接收方的數(shù)據(jù)出境計(jì)劃，極大方便企業(yè)開展連續(xù)性數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)，促進(jìn)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種設(shè)置帶來了相對(duì)的制度優(yōu)勢(shì)。以個(gè)人信息出境為例，歐盟雖然設(shè)置了充分性認(rèn)定、企業(yè)有效規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)合同條款等合法機(jī)制，但目前通過充分性認(rèn)定的只有14個(gè)國(guó)家，企業(yè)有效規(guī)則難獲審批（中國(guó)企業(yè)尚未有獲批的案例），采用標(biāo)準(zhǔn)合同并不免除數(shù)據(jù)處理者根據(jù)數(shù)據(jù)出境個(gè)案的風(fēng)險(xiǎn)采取額外補(bǔ)充措施的義務(wù)。相比較而言，跨國(guó)企業(yè)在我國(guó)開展個(gè)人信息出境，如果符合安全評(píng)估的情形，那么其通過安全評(píng)估的確定性要顯著增強(qiáng)，而且還可以提供2年有效期的穩(wěn)定預(yù)期，極大方便了企業(yè)開展跨境業(yè)務(wù)。

總體而言，經(jīng)過多年醞釀和公開討論的《辦法》，在充分平衡各方利益的基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)據(jù)出境安全管理作出新探索，既著力于維護(hù)國(guó)家安全、公共利益和個(gè)人與組織合法權(quán)益，也為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供了中國(guó)方案。

來源：“網(wǎng)信中國(guó)”微信公眾號(hào)

作者：張金平 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授